关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见
为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见〉的通知》（中办发〔2016〕67号）精神，加快推进我省农村土地所有权、承包权、经营权分置（以下简称“三权分置”）并行，激发农村发展活力，促进现代农业发展，现提出以下实施意见。
一、明确“三权分置”总体要求
改革开放之初，我省全面推行农村家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分设，极大地解放和发展了农村生产力，有效解决了温饱问题。现阶段，伴随工业化、城镇化加速推进，我省农村劳动力大量转移，人地关系发生深刻变化，相当一部分承包主体和经营主体发生分离，承包经营权进一步分解为相对独立的承包权和经营权。顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，实行“三权分置”并行，是新形势下处理好农民和土地关系、完善农村基本经营制度的重大制度创新，对于维护好农民集体、承包农户、经营主体的权益，促进土地资源合理利用，推进现代农业强省建设，有着重要的现实意义和深远的历史意义。土地问题事关农民群众切身利益，各地各部门要按照中央“三权分置”的重要政策制度安排，正确运用“三权分置”理论指导改革实践，坚持统筹谋划、稳步推进。要尊重农民意愿，不搞强迫命令、不搞一刀切；要守住政策底线，不能把农村土地集体所有制改垮了、把耕地改少了、把粮食生产能力改弱了、把农民利益损害了；要坚持循序渐进，保持足够历史耐心，由点及面稳妥推进；要坚持因地制宜，结合当地资源禀赋和经济发展现状，积极探索形成符合实际的“三权分置”具体路径和办法。
二、把握“三权分置”基本内涵
集体所有权、农户承包权、土地经营权统一于农村基本经营制度。
（一）切实落实农村土地集体所有权。农村土地集体所有权，是农村基本经营制度的根本。农民集体是农村土地集体所有权的权利主体，对农村集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。农民集体有权依法发包集体土地，有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地，有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，采取措施防止和纠正毁损土地、非法改变土地用途等行为。承包农户转让土地承包权的，应在同一集体经济组织内进行，并经农民集体同意；流转土地经营权的，须向农民集体书面备案。集体土地被征收的，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。通过建立健全集体经济组织民主议事机制，切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人暗箱操作、谋取私利。
（二）严格保护农户承包权。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。承包农户对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包农户有权占有、使用承包地，依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益；有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转土地经营权并获得收益，任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。承包土地被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。
（三）加快放活土地经营权。赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权。在完善“三权分置”办法过程中，要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，保障其有稳定的经营预期。引导农民通过村组内互换并地等方式实现按户连片耕种。积极引导土地经营权流向种植大户、家庭农场、农民合作社和农业产业化龙头企业等新型经营主体。支持经营主体在征得承包农户同意的前提下提升地力、改善农业生产条件，并依照流转合同约定获得合理补偿；在取得承包农户或其委托代理人书面同意并向农民集体书面备案后，再流转土地经营权或依法依规设定抵押。流转合同到期后，经营主体在同等条件下有权优先续租承包土地。承包农户流转出土地经营权的，不应妨碍经营主体行使合法权利。
三、突出“三权分置”工作重点
现阶段我省实施“三权分置”，重点要在落实集体所有权、保护农户承包权的基础上，加快放活土地经营权。各地要大胆创新实践，积极探索更多放活土地经营权的有效途径和实现形式，发展多种形式适度规模经营，加快推进农业现代化。
（一）培育新型经营主体引领农业供给侧结构性改革。积极引导土地经营权流向新型经营主体，充分发挥新型经营主体引领作用，提高农产品供给质量和效率。深入开展农民合作社、家庭农场示范创建，加强规范化建设。不断壮大农业产业化龙头企业，加快培育一批加工型、流通型、服务型农业领军企业。加快新型职业农民培育整省推进试点，打造高素质现代农业生产经营者队伍。鼓励新型农业经营主体融合发展，推动农业结构调整优化，做大做强优势特色产业，培育壮大农村新产业新业态，促进“三产”深度融合,提高农业整体效益。引导新型农业经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，实现利益共享，带动农民持续增收。各地要围绕推进农业供给侧结构性改革，强化试点示范，着力发现典型、树立标杆，由点带面推动工作。
（二）利用土地资源壮大农村集体经济。引导以农村集体经济组织为单位，因地制宜探索利用未承包到户的土地经营权、农村集体建设用地使用权，以及有流转意愿农户的土地经营权等成立土地股份合作社，发展土地股份合作经济。允许未承包到户的农村“四荒地”、山塘等集体资源与民间资本、工商资本合作，发展混合经济。探索将新农村建设等政府投资形成的资产转化为集体股份，发展乡村旅游等农村经济。鼓励农村集体经济组织创办服务性实体，为新型农业经营主体提供产前、产中、产后服务，发展农业生产性服务业。各县（市、区）要高度重视发展村级集体经济，主要领导要放在心上，抓在手上，制订发展规划，落实扶持政策，重点探索土地股份合作经营等多种形式的集体经济发展模式，加快建立能够持续增收的农村集体经济基础，力争到2020年全省基本消除村级集体经济“空壳村”。
（三）创新土地流转机制加快现代农业示范园区建设。引导园区承包农户采取出租、托管、股份合作等方式向园区经营主体流转土地，做大园区规模，推动示范区和辐射区上水平上台阶，着力打造农业全产业链,培育壮大农业产业集群。每个园区要积极探索市场化流转农村土地承包经营权的有效办法，优先在园区内推进农业农村改革，激发园区发展活力，推进园区加快发展。力争到2020年全省创建200-300个现代农业示范园。
（四）依托土地流转推进高标准农田建设。统筹整合资金推进高标准农田建设，优先选择在农民积极性高、土地流转意愿强烈的地方实施项目，保障集中连片建设。鼓励市县政府采取财政贴息、先建后补、以奖代补等方式，引导新型农业经营主体投入高标准农田建设。进一步强化土地利用，引导已建成高标准农田流向新型农业经营主体，发展集约化生产、规模化经营，全面提升土地生产能力。有条件的县（市、区）每年连片建设1—2个万亩以上高标准农田示范区。
（五）盘活土地资产激活农村金融。运用“三权分置”改革实践，以试点县市为依托，推进农村土地承包经营权抵押贷款试点。安义县等10个试点县市要加大工作力度，扩大贷款规模，完善抵押登记、价值评估、流转交易、抵押处置、风险分担、法律保障等配套服务体系，创新抵押贷款金融产品、服务方式和管理机制，积极探索具有“江西特点”的工作模式。继续深入推进“财政惠农信贷通”，积极发展林权抵押贷款，稳步扩大信贷规模，着重扶持新型农业经营主体和新型业态加快发展。
四、夯实“三权分置”实施基础
“三权分置”是一个渐进过程和系统性工程，需要不断完善各项配套措施和基础条件。
（一）全面完成农村土地确权登记颁证工作。抓紧完成农村承包地确权工作总结验收，2017年底前全面完成农村承包地确权登记颁证工作。进一步巩固农村集体土地所有权确权登记颁证成果，重视和处理好农村承包地确权工作与集体土地所有权确权成果的衔接和数据对接，核实弄准全省农村土地底数。做好农村土地确权登记颁证成果与不动产统一登记衔接工作，及时移交相关资料。做好承包地确权登记颁证与永久基本农田划定衔接工作，逐步将划定的永久基本农田信息标注到农户的土地承包经营权登记簿和证书上。
（二）拓宽农村土地确权登记成果应用。加快建立农村土地承包管理信息平台，认真开展确权登记数据库成果汇交工作，2018年底前实现省市县三级登记信息互联互通，为承包合同网签管理、土地流转、土地承包经营纠纷仲裁等管理业务的网上运行提供支持。探索建立土地承包合同变更登记机制，对于证簿不符、证实不符的要依法依规及时整改。积极探索确权成果在土地流转、互换并地、抵押担保、涉农补贴等方面的应用，审慎开展土地承包权有偿退出。认真总结农村土地确权登记成果应用试点经验，形成可学可复制可推广的模式。各设区市选取1-2个县（市、区）或乡镇开展试点工作。
（三）加快农村产权流转交易平台建设。结合深化农村改革，进一步充实力量，整合资源，加快建立以农业部门为主导，以县（市、区）农村产权流转交易中心为基础，以乡镇农村产权流转交易服务站为依托的农村产权流转交易市场体系建设，2018年底前市县两级基本建成农村综合产权交易中心。建立健全农村产权交易市场管理制度和交易规则，规范开展产权流转交易政策咨询、信息发布、产权鉴定、合同签订、组织交易等工作。拓宽农村产权流转交易市场服务功能，积极为流转双方提供土地生产能力等级评定、流转价格评估、项目策划、金融保险等服务。鼓励探索土地承包经营权流转履约保证保险，分散土地流转风险。
（四）规范土地经营权流转管理服务。建立健全村有管理服务站点、乡镇有管理服务中心、县（市、区）有管理服务机构的土地经营权流转管理服务体系，全面推进省市县乡村五级林权流转管理服务体系建设。推广应用土地流转合同示范文本，引导流转双方签订规范的书面流转合同，落实流转合同备案制。提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认，探索推行林地经营权流转证制度。加强工商资本租赁农地监管和风险防范，建立健全上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金和事中事后监管等制度，引导工商资本依法有序到农村发展适合企业化经营的现代种养业。
五、保障“三权分置”有序实施
“三权分置”是深化农业农村改革的重要战略部署，必须统筹兼顾，稳步实施。
（一）加强组织领导。各级党委、政府要充分认识“三权分置”改革的重要性和复杂性，把其作为当前深化农业农村改革的重中之重，切实负起领导责任。建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制，加强工作指导和监督检查，推动各项任务稳步开展。农业、农村工作部门要切实承担起牵头责任，各级各有关部门要主动支持配合，研究制定具体落实措施，夯实工作责任，合力推进“三权分置”有序实施。
（二）完善扶持政策。完善财政支农投入使用机制，按照存量优化、增量倾斜的原则，综合采用直接补贴、政府购买服务、定向委托、以奖代补等方式，重点支持农业适度规模经营。对新型农业经营主体符合规定的生产设施、附属设施和配套设施用地，按农用地管理。新型农业经营主体发展农产品初加工用电执行农业生产电价。落实新型农业经营主体税收优惠政策。推动设立农业产业发展基金。支持农业专业化担保机构发展，建立健全农业信贷担保体系。提高农业保险覆盖面和理赔标准，扩大保险支持范围。
（三）维护农村稳定。推进“三权分置”涉及多方利益，处理不当容易引发矛盾纠纷。各级党委、政府要加大政策宣传力度，统一思想认识，及时回应社会关切。加强干部培训，准确解读有关法律法规和政策精神，提高执行政策能力和水平。坚持问题导向，对实践中出现的新情况新问题要密切关注，及时调整完善措施。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁组织建设，完善“乡村调解、县级仲裁、司法保障”多元化纠纷调处机制，依法依规化解矛盾纠纷，有效维护各权利主体的合法权益，切实保障农村社会和谐稳定。
